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박세일, '대통령의 조건(1)- 왜 실패하는가?'대통령의 국정운영, 왜 실패가 많은가?
그동안 업코리아 칼럼에 게재되었던 글들 중에서 시대적 안목과 탁월한 식견을 가지고 많은 독자들에게 도전을 주었던 글들을 원문 그대로 다시 연재하고자 한다.
▲ 故 박세일 교수.

대통령의 국정운영, 왜 실패가 많은가?

해방 후 약 반세기의 헌정사에 일곱 분의 대통령이 우리나라를 통치하여 왔다. 그러나 그 동안의 성과를 돌이켜 보면 취임당시의 국민적 기대에 미치지 못한 대통령이 적지 않았다고 본다. 왜 이런 현상이 나타나는 것일까? 어떻게 하면 우리는 국민의 기대에 부응하는 보다 성공한 대통령을 많이 가질 수 있는가?

그 동안 대통령 실패(presidential failure)가 많았던 이유는 한마디로 「성공한 대통령이 될 준비」를 거의 하지 않거나 내지는 하지 못하고 대통령이 되는 경우가 많았기 때문이라고 판단한다. 대통령이 될 노력과 준비는 많이 하였지만 성공한 대통령이 될 준비와 노력은 거의 하지 아니하였다. 그러니 성공한 대통령이 나오기가 어려운 것이었다. 특히 다음의 두 가지 노력과 준비가 부족하였다고 본다.

첫째는 대통령이 될 뜻을 가진 사람들이 대통령이 되기 위한 권력투쟁에만 혼신의 노력을 하였지 「성공한 대통령이 되려면 대통령이 된 후 어떠한 마음가짐과 행동규범을 가져야 하는갯에 대한 역사공부와 철학공부가 소홀하였다.

소위 역사를 보면, 훌륭한 통치자가 어떠한 마음가짐을 가지고 어떠한 행동을 하였을 때 보다 성공한 통치자가 될 수 있었는지에 대한 많은 사례와 교훈이 있다. 그리고 그것을 이론화하고 체계화 한 학문도 있다. 그것이 바로 동양에서는 치인론(治人論)이고 안민학(安民學) 내지 제왕학(帝王學)이며 서양에서는 대통령리더쉽(presidential leadership)論이다.

양(洋)의 동서를 막론하고 최고 통치자의 마음과 언행이 어떠할 때 나라가 잘 다스려져 치국(治國)이 되고 어떠할 때 나라가 어지러워져서 난국(亂國)이 되는가에 대하여는 일정한 원리와 원칙이 있는 법인데, 이상하게도 우리나라 정치지도자들은 이 문제에 대하여는 관심도 적고 이해도 적은 편이다.

아마 우리나라 정치지도자들은 정치를 권력투쟁의 기술로만 이해하여 왔던 것 같다. 그리고 정치를 국민을 편안하게 하기 위하여 지도자가 어떠한 마음가짐과 행동규범을 가져야 하는가, 어떠한 자기수양(修身齊家)을 해야 하는가의 문제로 이해하는 경우는 거의 없었던 것이 같다.

그러니 권력투쟁에서 승리하여 대통령은 될 수 있었어도 「치인론(治人論)」이나 「안민학(安民學)」내지는 「제왕학(帝王學)」을 몸에 익혀 성공하는 대통령까지 되기는 어려웠던 것 같다.

둘째는 그 시대의 국정과제를 효과적으로 수행할 수 있는 「효율적인 핵심권력운영 시스템」을 준비 내지 구상하지 않고 통치를 시작하는 경우가 많았다.

이것이 대통령실패의 또 하나의 원인이었다고 본다. 구체적 예를 들어보면, 대통령비서실의 내부조직과 인사원칙이 그 시대의 국정과제를 해결하기 위해 부적절한 경우가 많았다.

오히려 장기집권이 가능하였던 군부독재의 시대에는 나름대로의 시행착오를 통하여 국가주도의 “근대화 내지 산업화”라는 당시의 시대적 과제를 해결하기 위하여 비교적 효율적인 핵심권력운영 시스템의 구축이 가능하였던 것 같다.

그러나 특히 민주화 시대에서는 5년 단임이라는 시간적 제약으로 시행착오를 할 여유가 없기 때문에 취임 초부터 효과적인 권력운영시스템을 가지고 시작했어야 했다. 더구나 이제는 시대적 과제가 「세계화와 정보화」 그리고 「변화와 개혁」이기 때문에 이러한 새로운 과제를 효과적으로 수행할 새로운 권력운영 시스템을 사전에 충분히 준비 내지 구상하고 대통령에 취임했어야 했다.

그런데 사실은 그렇지 못한 경우가 일반적이었다. 그리고 그 결과는 국정운영의 비효율과 대통령의 실패였다.

환언하면 대통령이 풀어야 할 시대적 과제가 무엇인가 ? 그 과제를 효과적으로 추진하기 위해 어떠한 대통령비서실 조직이 필요한가? 비서실 인사는 어떠한 원칙에 의하여 하는 것이 바람직한가? 그리고 비서실과 총리실과의 관계, 비서실과 국회.정당.시민사회와의 관계는 어떻게 설정하는 것이 바람직한가, 주요 대통령 정책과제(presidential agenda or project)는 어떠한 과정과 절차를 통하여 확정하는 것이 바람직한가, 그 정책집행은 어떻게 감시 감독할 것인가? 등등에 대해 충분히 사전준비와 구상을 가지고 대통령이 되어야 하는 데 실제는 그렇지 못한 경우가 일반적이었다. 한마디로 준비부족이었다. 그러하니 성공한 대통령이 나오기 어려웠던 것이다.

이상과 같이 성공한 대통령이 되기 위한 제 1조건인 마음가짐과 행동규범의 준비도 제 2조건인 효과적 핵심권력행사를 위한 제도적 준비도 하지 않고 대통령이 되는 경우가 많으면 당연히 성공한 대통령이 적게 나오기 마련이다. 그리고 그것이 그 동안의 우리의 현대 대통령사(大統領史)의 주요 특징의 하나였다 .

성공한 대통령이 되기 위한 제 2조건인 제도연구는 본 연구의 다른 章에 맡기고 여기에서는 성공한 대통령이 되기 위한 제1의 조건, 즉 대통령이 어떠한 마음가짐과 행동규범을 가져야 하는가, 성공한 대통령이 되기 위한 조건과 덕목은 과연 무엇인가를 중심으로 분석하도록 한다.

다음 연재 - 성공하는 대통령 '동서양의 덕목' 

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